Puerto Rico enfrenta una nueva crisis sin inversión en infraestructura pública

No solamente el Gobierno destina poco dinero a realizar mejoras de infraestructura en carreteras, puentes, hospitales y escuelas. Tampoco ha podido gastar todo el dinero que tiene aprobado para estas mejoras, dejando cientos de millones en la mesa.

Desde el 2014, la administración de Alejandro García Padilla no gastó una cuarta parte de sus presupuestos de lo que se conoce como “mejoras capitales”. Entre los años fiscales 2017 y 2018, la administración de Ricardo Rosselló Nevares gastó poco menos de $900 millones en tales “mejoras capitales”, menos de la mitad de un presupuesto de $2,000 millones, según datos de la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP).

Para el 2019, informes financieros del Gobierno muestran más de $70 millones sin utilizar en mejoras capitales en agencias. La Autoridad de Carreteras por ejemplo, tenía sin usar sobre $400 millones de fondos presupuestados para mejoras de infraestructura a dos meses de terminar el año fiscal, según indicó la entidad en su plan fiscal. Con solamente 1% de las carreteras estatales de Puerto Rico en buen estado, la corporación pública achacó el problema a retrasos en las subastas y escasez de mano de obra para realizar los trabajos de construcción.

A pesar del grave estado en el que se encuentra la infraestructura pública de Puerto Rico a lo que se sumó el impacto del huracán María, el Gobierno admitió al CPI que no gastó todo su presupuesto de mejoras capitales que incluyen construcción o proyectos que mejoren el estado y prolonguen la vida de la propiedad pública existente.

“Lamentablemente ha pasado en otros años donde se ha presupuestado para capex [capital expenditure o mejoras capitales], no se utiliza, cierra el año y básicamente tuviste una partida millonaria o multimillonaria sin utilizar, cosa que se pudo utilizar en otro proyecto o para otros servicios esenciales u otras agencias”, reaccionó Omar Marrero, principal oficial financiero del Gobierno.

Omar Marrero dijo al CPI que por años ha habido dinero presupuestado para mejoras capitales y no se ha utilizado. (Foto de Gabriel López Albarrán | Centro de Periodismo Investigativo)

Marrero añadió: “Por eso este año desde que yo llegué a este rol en agosto, hemos estado bien celosos monitoreando cómo las agencias están gastando ese [dinero de] capex y asegurar, por ejemplo, que lo comprometan. Eso se está monitoreando. El asesor de infraestructura de La Fortaleza está ayudando a las agencias a monitorear”. El CPI solicitó desde enero una entrevista con la principal asesora de infraestructura del Gobierno desde el 2017, María Palou Abasolo, cuyo trasfondo profesional es como abogada, y no tiene estudios ni experiencia en temas de planificación. La Fortaleza no ha respondido.

Marrero aseguró que hasta diciembre, el Gobierno estaba al día en el gasto de su presupuesto vigente de mejoras capitales. Pero los números que su misma agencia publica no lo apoyan.

Al finalizar diciembre —mitad de año fiscal— el Gobierno solamente había usado $4 millones de los $228 millones disponibles en el Fondo General para mejoras capitales, o menos del 2% del total asignado, según documentos de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF). A pesar de tener salones cerrados por hongo y decenas de edificios con grietas, la Universidad de Puerto Rico (UPR) había gastado en los primeros tres meses del año fiscal poco más de $650,000 en mejoras capitales de un presupuesto de $8.7 millones para ese periodo. La UPR continúa retrasada al día de hoy en el uso de su presupuesto para mejoras a su infraestructura, según confirmó además la Junta de Control Fiscal al CPI.

En el caso de Salud, la agencia no tiene un centavo destinado de manera directa para mejoras capitales en el presupuesto del Gobierno que está vigente. La OGP tiene más de $150 millones que distribuye entre agencias para que realicen este tipo de trabajos. El CPI preguntó qué cantidad de estos fondos, si alguna, ha sido destinada a mejoras de la infraestructura de Salud, pero la OGP no atendió la petición.

La falta de inversión en infraestructura en Puerto Rico no es un problema nuevo. Para la década del 2000, el Gobierno invertía casi $3,000 millones anuales en infraestructura y mejoras capitales. Poco a poco, a través de las administraciones de Sila María Calderón, Aníbal Acevedo Vilá, Luis Fortuño Burset, Alejandro García Padilla y Ricardo Rosselló Nevares, la cifra se redujo hasta tocar fondo en el 2017, cuando apenas superó los $1,000 millones, una tercera parte de lo que se gastaba diez años antes.

“En el tiempo que llevo cubriendo a Puerto Rico, nunca han atendido sus mejoras capitales”, expresó Matt Fabian, analista de Municipal Markets Analytics con más de 20 años cubriendo la isla.

Apuestas fallidas

La promesa de la administración Rosselló Nevares era aumentar la inversión del Gobierno en “mejoras capitales” a por lo menos 3% del Producto Interno Bruto (PIB), que es el promedio entre los países que componen la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, según Marrero.

Por su parte, el secretario de Desarrollo Económico, Manuel Laboy, recordó que el Gobierno declaró una emergencia en infraestructura, estableció dos comités dedicados exclusivamente a ese tema, acortó el proceso de permisos para “proyectos críticos”, hizo más fácil establecer Alianzas Público Privadas al permitir propuestas no solicitadas y firmó una nueva ley de permisos que establece la figura de los “proyectos estratégicos”. Desde el ámbito federal, mencionó el Título V de PROMESA y su proceso expedito de permisos también para “proyectos críticos”, y la reforma contributiva federal del 2018 que declaró más del 95% de la isla como “Zonas de Oportunidad”, con tasas reducidas para atraer inversión externa.

Ninguna de estas iniciativas ha cumplido con las expectativas y al cierre del 2018, el Gobierno invertía solamente el 1% de su PIB en infraestructura. Los procesos expeditos de permisos, la designación de proyectos prioritarios y el uso de las alianzas público privadas han sido promesas hechas por varias administraciones sin mayores resultados a la hora de aumentar el nivel de inversión en infraestructura.

Nada de esto logró que los hospitales de Salud estuvieran en condiciones óptimas para enfrentar huracanes, terremotos o una pandemia como la del nuevo coronavirus.

El CPI preguntó a Laboy cuándo fue la última vez que se reunió el Concilio de Infraestructura, uno de los dos grupos establecidos por la administración Rosselló Nevares para atender al tema. El Secretario dijo que no podía precisar una fecha debido al alto número de juntas de directores, comisiones y grupos de trabajo de los cuales participa y forma parte.

De izquierda a derecha, el exgobernador Ricardo Rosselló y el secretario del DDEC, Manuel Laboy (Foto tomada de Facebook/Fortaleza)

El proceso expedito de permisos a nivel local para proyectos críticos permanece sin utilizarse y solamente existen “cinco a siete proyectos” estratégicos, de los cuales alguno “puede que haya comenzado el proceso de permisología”, admitió el secretario de Desarrollo Económico, sin poder precisar cuál. El DDEC no contestó una petición de seguimiento para obtener el detalle de los proyectos que han sido designados como estratégicos.

El Título V se utilizó una sola vez, para un desarrollo de viviendas que ha sido cuestionado por alegados conflictos de intereses entre algunos de los involucrados. Mientras la administración Rosselló Nevares dijo que el Título V es innecesario, la directora ejecutiva de la Junta de Control Fiscal, Natalie Jaresko, quien funge además como “coordinadora de revitalización” luego de la abrupta salida de Noel Zamot, defendió el mecanismo y espera que funcione una vez la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) salga de su quiebra y llegue más inversión privada a la isla.

Las Alianzas Público Privadas (APP), pilar de campaña de la administración Rosselló Nevares, también estaban supuestas a usarse para proyectos críticos de infraestructura. En sus inicios, el Gobierno esperaba atraer más de $10,000 millones en inversión privada en infraestructura en 10 años, a través de una lista preliminar de 22 proyectos.

Durante los pasados tres años, el Gobierno ha anunciado una y otra vez un puñado de iniciativas como APP, pero al día de hoy no ha cerrado ninguna de ellas. La lista de proyectos anunciados desde el 2018 pero que todavía no arrancan, incluye la operación del servicio de lanchas a Vieques y Culebra, el reemplazo de contadores de agua y la privatización de los sistemas de transmisión y distribución de la AEE.

Marrero, quien tuvo a su cargo el programa de Alianzas Público Privadas, sostuvo que a pesar de haber identificado un calendario de más de 20 proyectos, el plan fiscal nunca contó con esa inversión. “Es que se creó una expectativa que los 22 [proyectos] iban a ser 22 privatizaciones. Eso nunca se dijo. Eran 22 proyectos que identificamos como proyectos que podrían ser posibles Alianzas Público Privadas”, expresó el funcionario.

Una de estas “posibles Alianzas Público Privadas” que nunca cuajaron fue la renovación y reconstrucción de Centro Médico.

Por su parte, Jaresko dijo que aunque el Gobierno ha mostrado algo de mejoría durante este año fiscal, continuará enfrentando problemas a la hora de usar su presupuesto de mejoras capitales hasta que no reforme la manera en que adquiere bienes y servicios, como por ejemplo, equipo médico para hospitales. Una propuesta de campaña de Rosselló Nevares que se firmó como ley en 2019 centraliza las compras en el Gobierno. Pero lejos del papel, su implementación no arranca, a juicio de Jaresko.

Esa reforma de compras está retrasada, ¿cierto?, preguntó el CPI.

“Está bien retrasada. Se firmó la ley, pero apenas hemos recibido un borrador del reglamento”, dijo Jaresko. “Ese proceso de compras no tan solo es crítico para prevenir la corrupción, para la transparencia, para [lograr] el mejor precio, sino que también es crítico para que el dinero realmente salga [a los proyectos]”, agregó la directora ejecutiva de la Junta.

Natalie Jaresko, directora ejecutiva de la JCF (Foto de Leandro Fabrizi Ríos | Centro de Periodismo Investigativo)

Nuevo plan fiscal, la misma receta

El nuevo plan fiscal propuesto por la administración Vázquez Garced crearía un fondo de por lo menos $1,000 millones para financiar proyectos de infraestructura en espera del reembolso de fondos federales de recuperación.

Pero la Junta tiene otros planes. Mientras el Gobierno busca destinar fondos locales adicionales para cubrir el desfase causado por los fondos federales que no han llegado, la Junta no ve necesario hacerlo, adelantó Jaresko al CPI a principios de febrero.

El nuevo plan fiscal de la Junta reflejará un mayor retraso en la llegada de fondos federales de recuperación, luego de que una vez más, las proyecciones de ingresos de fondos federales bajo el plan fiscal vigente se hicieran sal y agua: se quedaron cortas por más de $3,000 millones. La entidad impuesta por el Gobierno estadounidense ha dicho que tampoco reducirá las medidas de austeridad que han dejado ver el riesgo de hacer recortes a mansalva, como fue el caso del cierre de escuelas sin considerar en qué estado se encontraba la estructura de los planteles.

Ante la pandemia del coronavirus, el CPI preguntó a la Junta cómo se afecta el nuevo plan fiscal.

“La preparación del nuevo plan fiscal está en camino y tomará en cuenta la información más reciente, incluyendo cómo esta crisis mundial afectará las finanzas de Puerto Rico”, dijo la Junta. Un día después, el ente rector cambió la fecha límite del Gobierno para entregar un nuevo borrador, dejando en el aire la fecha de certificación del nuevo plan fiscal que estaba pautada para el 30 de abril.

El plan fiscal establece que el Gobierno de Puerto Rico invertiría en infraestructura poco más de $400 millones anuales de su propio dinero durante los próximos 10 años. Esto no incluye la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA) y la AEE, que deberán identificar sus propias fuentes de financiamiento para mejorar su infraestructura. Pero no fue hasta principios del 2020 que la AAA reinició su plan de mejoras de capital —una inversión promedio de $400 millones anuales— luego de estar suspendido por más de cinco años, mientras que la AEE dejó fuera de su presupuesto actual mejoras capitales ya que, según la corporación pública, todo será costeado con fondos federales que todavía no han sido aprobados.

“Te puedo garantizar que en el próximo plan fiscal que ya estamos trabajando, va a quedar clara la necesidad de apoyar de una manera más significativa la reconstrucción de Puerto Rico con mayores recursos, ya sea a través de cost-share [costo compartido entre el Gobierno de Puerto Rico y fondos federales] o adelantar proyectos antes de que [los fondos federales] sean obligados”, dijo Marrero al CPI antes de que se publicara el nuevo plan fiscal de la administración Vázquez Garced.

Por otra parte, la decisión de la Junta de no destinar más recursos locales a la reconstrucción se da en momentos en que el Gobierno tiene un superávit de casi $10,000 millones, en gran parte producto de las medidas de austeridad impuestas a través de los pasados años. Pero lejos de atender las necesidades inmediatas de infraestructura que tiene la isla, la Junta usará ese superávit para pagar a los bonistas y cubrir los déficits que el Gobierno tendría en el futuro, según el plan fiscal.

Esto ocurre a la luz de un nuevo plan de reestructuración de la deuda acordado por la Junta, que da mejor trato a un grupo de bonistas a través de un recorte de deuda promedio que ronda el 30%.

Desde un punto de vista financiero, si el Gobierno no recorta suficiente deuda, quedaría comprometido a pagar por esta deuda en el futuro y sin dinero suficiente para pagar por deuda nueva que ayude a costear proyectos importantes de infraestructura.

“Una de mis mayores preocupaciones es que la deuda debe ser reducida aún más, el recorte debe ser mayor, para permitir a Puerto Rico espacio para pagar por bonos nuevos para financiar la recuperación, no solamente mejoras de capital, sino el daño ocurrido [con los terremotos]. Y más adelante, para financiar el costo del cambio climático, la adaptación y la mitigación”, dijo el analista Matt Fabian en un aparte con el CPI durante un encuentro en enero con periodistas organizado por la Escuela de Graduada de Periodismo de la Universidad de la Ciudad de Nueva York.

Históricamente, el Gobierno pagó gran parte de sus mejoras capitales a través de emisiones de deuda, similar a otras jurisdicciones en Estados Unidos y el resto del mundo. Pero cuando la isla comenzó a usar su capacidad para tomar dinero prestado para cuadrar presupuestos en lugar de proyectos de infraestructura, esto trajo problemas, a juicio de Fabian.

Un problema de planificación y ejecución

El Gobierno atiende la inversión en infraestructura de manera fragmentada a través de casi una docena de planes. Corporaciones públicas como la AEE y Carreteras, por ejemplo, tienen sus planes de inversión en infraestructura. Se añaden los planes que el Gobierno trabaja de forma paralela para la reconstrucción, como el que usa con la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), o los planes de acción para el uso de los fondos CDBG-DR de Vivienda.

El Plan de Inversiones a Cuatro Años (PICA) que prepara la Junta de Planificación — documento que guía todo lo relacionado a los programas de inversión en infraestructura del Gobierno, incluyendo el presupuesto anual de mejoras capitales — solamente incluye 13 entidades públicas porque fueron las únicas que brindaron información para confeccionar el plan.

En el área de salud, el PICA identifica una inversión de poco menos de $150 millones en los cuatro años, pero solamente incluye a la Administración de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción y la Autoridad de Desperdicios Sólidos. Ni el Departamento de Salud, ni el Centro Comprensivo de Cáncer tienen proyectos dentro del PICA vigente.

Una entrevista a la presidenta de la Junta de Planificación, María Gordillo, no fue concedida.

En cuanto a la reconstrucción después de María, la entidad a cargo de gran parte de los fondos federales, COR3, indicó al CPI que utiliza el plan de recuperación sometido en agosto del 2018 al Congreso y que trabajó junto a FEMA como “guía para asegurar una recuperación ordenada y organizada” y “un rumbo para ayudar a orientar las inversiones de capital”.

“En cuanto a los planes de mejoras capitales [del Gobierno], el Plan [de Recuperación] establece unas prioridades, pero son los sub recipientes [agencias, municipios, organizaciones sin fines de lucro], como dueños de sus activos, quienes deben cumplir con sus planes internos y parámetros establecidos en el plan”, contestó COR3 a preguntas del CPI sobre cómo los fondos de recuperación se alínean con algún plan estratégico de inversión de capital.

El Plan de Recuperación solamente presenta una lista de “principios sobre cómo el Gobierno de Puerto Rico y todos los sectores implicados trabajarán juntos” y establecen áreas de prioridad para la inversión del dinero de reconstrucción, según COR3.

“Ese plan, esa visión de todas estas cosas, cómo funcionan juntas, no la vemos en el plan de reconstrucción porque es un listado de soluciones que no están en realidad como un plan: esto va primero, esto va después”, sostuvo el ingeniero Juan González Moscoso, gerente de proyectos de ReImagina Puerto Rico, un programa del Centro para una Nueva Economía que realizó un informe con recomendaciones sobre cómo atender las necesidades de infraestructura tras los huracanes Irma y María.

Parte de las recomendaciones de este grupo se incluyeron en los planes de recuperación, pero la organización desconoce el estatus de la implementación de las iniciativas adoptadas. Una de las recomendaciones principales, según el ingeniero, fue identificar la infraestructura crítica, o definir cómo se relaciona entre sí.

“Que entendamos que un hospital depende de tener acceso por los puentes, que depende del sistema eléctrico, que depende de la transportación del diesel para su capacidad de emergencia, que depende del agua”, ejemplificó González Moscoso.

Fondos federales que no llegan

Después de María, el Gobierno y la Junta pusieron todos los huevos en una sola canasta: los fondos federales de recuperación serían la principal — y en ocasiones única — fuente para financiar las mejoras a la infraestructura del país. Más de $80,000 millones en fondos federales pagarán por la reconstrucción de la infraestructura del país, aunque el Gobierno y la Junta desconocen cuándo ocurrirá el desembolso.

Esa apuesta ha fracasado. El dinero no ha llegado según proyectado, retrasando los trabajos de mejoras en carreteras y puentes, instalaciones públicas, hospitales, escuelas y el sistema energético, entre otros. Según datos oficiales, Puerto Rico tiene con nombre y apellido más de $48,700 millones en fondos federales de recuperación, de los cuales más de $8,000 millones irían directamente a mejoras de infraestructura, mitigación de riesgos y proyectos de resiliencia. De esta cantidad, solamente se han desembolsado poco más de $150 millones, menos del 2% del dinero destinado.

Con la llegada del coronavirus, el Gobierno de Puerto Rico advirtió que la emergencia puede poner en riesgo la llegada y disponibilidad de fondos federales, ya que la isla tendrá que competir con otras necesidades en los Estados Unidos a raíz de la emergencia de salud.

El Gobierno y la Junta reciben dinero federal de recuperación de tres fuentes principales: FEMA, Vivienda (HUD) y un grupo de agencias federales que incluyen Agricultura, Salud, Educación, Transportación, Seguridad Nacional y el Cuerpo de Ingenieros.

Bajo su programa de Asistencia pública, FEMA costea lo que llama “mejoras permanentes” a través de cinco categorías distintas. Estos son proyectos para reconstruir carreteras, puentes, acueductos y alcantarillados, el sistema eléctrico, escuelas, hospitales y hasta parques nacionales, entre otros activos públicos. Pero antes de que FEMA dé un centavo, la agencia federal y el Gobierno deben ponerse de acuerdo sobre cuál será el costo estimado para cada proyecto, según establece la sección 428 de ley federal que habilita a FEMA.

“Ya sabes la historia con los fondos federales y con ese proceso que se escogió. Nunca se había usado después de un huracán. Dicen que fue un acuerdo entre el gobierno local y FEMA, de que se acordó este proceso de la Sección 428 por la situación fiscal de Puerto Rico, pero la realidad es que ese proceso es uno que tarda mucho tiempo, porque el Gobierno de Puerto Rico tiene que definir el proyecto, hacer un estimado, FEMA escoge su propio recurso para hacer el estimado, se tienen que reunir y ponerse de acuerdo en una cantidad”, opinó Malu Blázquez, quien dirige el proyecto de ReImagina Puerto Rico.

A nivel operacional, el Gobierno tampoco ha podido coordinar e integrar los esfuerzos para agilizar la llegada de fondos federales. La administración Vázquez Garced no ha entregado el estimado de costos para proyectos de mejoras permanentes que quiere ejecutar con fondos FEMA, aunque la fecha límite original venció en octubre del año pasado. Sin los estimados, no puede dar inicio el proceso de negociación sobre una cifra final, para que entonces se apruebe el dinero.

Un informe de la Oficina de Contraloría General de Estados Unidos (GAO en inglés) emitido en febrero consignó el retraso en el desembolso de fondos de recuperación y reveló que personal del Gobierno en ocasiones desconoce las reglas que aplican para poder completar el proceso y recibir el dinero de FEMA. La auditoría también encontró que FEMA debe mejorar la asistencia que provee al Gobierno de Puerto Rico para agilizar el proceso y acelerar el desembolso de fondos para proyectos grandes de reconstrucción.

En el caso de los fondos CDBG-DR de Vivienda federal, además de subvencionar la reconstrucción de viviendas, más de $1,400 millones estarían disponibles para parear con el programa de Mitigación de riesgos de FEMA. Al día de hoy, no se ha recibido un centavo bajo estos fondos, mientras se espera porque todos los municipios adopten o actualicen sus planes de mitigación, uno de los requisitos para el uso efectivo de este programa federal.

Para el ingeniero González Moscoso, la urgencia de recibir fondos federales ha llevado al Gobierno a “casar proyectos”, o idear proyectos a base de los fondos federales disponibles.

“Los fondos federales van con unos requisitos. Entonces vas a cambiar tu necesidad de proyecto o lo que quieres lograr, para cumplir con los fondos de FEMA, para recibir los chavos y entonces invertir. En vez de decir, ‘quiero hacer esto, déjame ver cómo busco un enfoque para lograrlo’. Y esa es otra de las preocupaciones grandes que tenemos: que los municipios e instituciones estén ‘casando fondos’ federales y no estén definiendo sus necesidades y entonces buscar cómo hacer el proyecto”, sostuvo González Moscoso.